nstruction DGEFP no 2002-16 du 25 mars 2002
concernant le pilotage de la consolidation des activités Nouveaux services emplois jeunes
NOR : MESF0210090J (Texte non paru au Journal officiel)

Pièces jointes :

• Annexe I, répartition des crédits d'ingénierie (DDTEFP hors DRTEFP) ;
• Annexe II, comité de pilotage régional Etat-Caisse des dépôts et consignations ;
• Annexe III, centres de ressources régionaux ;
• Annexe IV, dispositif local d'accompagnement ;
• Annexe V, plates-formes régionales, plan d'action et avis de réunion.

1. LES APPUIS POUR ACQUÉRIR UNE VISION D'ENSEMBLE DES BESOINS DES ACTIVITÉS ET DES RESSOURCES DISPONIBLES DANS UN TERRITOIRE
   
   J'appelle votre attention sur le fait que cette vision d'ensemble est indispensable. Seule la connaissance globale des besoins des activités et des jeunes, notamment à travers l'exploitation de tous les dossiers employeurs qui vous sont retournés, vous permettra d'articuler les actions à conduire : quantifier les réponses nécessaires, mobiliser de manière suffisamment anticipée des partenaires pour participer à la construction, dans les départements et les régions, des réponses techniques, financières, etc.
   Une gestion, dossier par dossier et mesure par mesure, tout au long de l'année, ne vous mettrait pas en situation, par exemple, de programmer la consommation de vos crédits d'ingénierie, ni, a fortiori, celle de vos enveloppes budgétaires (cf. infra).
   
   
   1. L'outil " dossier employeur ", son exploitation au niveau individuel et global
      1. Principe : exploiter tous les dossiers employeurs
         Les dossiers employeurs ont été construits pour permettre une expression de l'ensemble des besoins des activités et des jeunes. Ils peuvent être pour l'essentiel :
         • des besoins techniques, de professionnalisation de l'activité (employeurs, salariés) en vue d'aider à sa maîtrise et à la qualité des prestations, comme d'apporter aux jeunes tous les bénéfices de leur mise en situation d'activité (accès à la formation, à une validation, actions de professionnalisation spécifiques, etc.) ;
         • des besoins d'outils financiers particuliers, comme ceux que vous rencontrez dans les procédures d'aide à la création d'activité et d'entreprise (fonds propres, accès bancaires, etc.) ;
         • des besoins budgétaires, qu'ils concernent directement vos enveloppes (prime liée à l'épargne consolidée, aides pluriannuelles) ou qu'ils sollicitent d'autres partenaires sur le territoire.
           Votre instruction des dossiers doit permettre d'identifier ces besoins et de prévoir les réponses d'accompagnement à mettre en œuvre. Par définition, l'ensemble de ces besoins excède vos ressources propres, techniques comme financières. La construction de réponses à ceux-ci ne peut alors qu'être partenariale.
           Il convient donc que vous distinguiez, dans votre pilotage et l'engagement de vos moyens, ce qui relève de la réponse aux besoins individuels d'un projet, au fur et à mesure de l'instruction d'un dossier et de son accompagnement, de l'appréciation globale de l'ensemble des besoins dans votre territoire, qui suppose - dès à présent - que l'ensemble des dossiers employeurs soient exploités au fur et à mesure qu'ils vous sont retournés.
      2. Méthode : les appuis mobilisables pour l'exploitation des dossiers employeurs
         Crédits d'ingénierie :
         Vous avez été un certain nombre à me faire savoir que vous aviez recours à vos crédits d'ingénierie pour participer, selon des modalités variées, à l'exploitation des dossiers employeurs qui vous sont retournés.
         Je ne suis pas hostile à cette utilisation en 2002 pourvu qu'elle soit encadrée par des principes d'utilisation clairs, qui respectent les compétences de chacun : toutes synthèses, grilles de lecture, etc., faites par des cabinets que vous missionnez ne doivent en aucun cas aboutir à un abandon de vos prérogatives d'instruction et de décision.
         Vous veillerez de plus, dans les cas où vous recourez à cet appui, que l'intervention vous aide à acquérir une vision globale des dossiers que vous avez reçus, au-delà de ceux pour lesquels vous avez, rapidement et au titre de l'épargne consolidée, à prendre une décision. Par vision globale, il convient d'entendre : de tous les dossiers, et pour chacun des dossiers dans toutes ses dimensions (besoins des jeunes comme des activités).
         Nous procéderons ensemble, pour la programmation 2003 des crédits d'ingénierie, à une évaluation des actions ainsi financées, dans cette section et ci-après (voir également annexe 1, notice).
         France active :
         L'association France active a été conventionnée par la DGEFP pour offrir aux DDTEFP une assistance méthodologique dans l'appropriation par les services des problématiques liées aux dossiers associatifs d'épargne consolidée, et, plus largement aux questions économiques et financières posées par ceux-ci.
         Vous pouvez mobiliser cette ressource via la DRTEFP : une ou plusieurs réunions techniques peuvent alors être organisées avec France active (siège).
         Je vous engage à vous saisir de l'opportunité ainsi offerte d'échanger avec un expert du financement associatif, sans préjudice (cf. infra) des autres missions que pourra recevoir ce réseau dans votre département à travers l'action de ses fonds territoriaux.
         L'enquête conduite auprès de vous montre au 15 février 2002 un taux de réponse des employeurs associatifs autour de 60 %. Vous voudrez bien me faire part de vos actions de relance, programmées ou déjà entreprises, en direction des associations qui ne vous ont pas à ce jour répondu. En effet, un fort taux de non-réponse, s'il perdurait, serait de nature à contrarier votre pilotage et votre programmation des actions nécessaires par rapport à l'ensemble des activités et des jeunes.
         
         
   2. L'outil " diagnostic territorial ", son complément possible dans le cadre de la convention Etat-CDC
      1. Principe : la vision d'ensemble des ressources d'un territoire
         Dans un certain nombre de cas, à l'occasion notamment des réunions régionales organisées par mes services, vous avez exprimé des difficultés à mettre en place cet outil.
         Je souhaite vous en rappeler brièvement les grands principes, comme la nécessité de les mettre en œuvre dans le cadre de votre pilotage.
         Le diagnostic territorial doit vous permettre, a minima, de susciter, par exemple par des réunions, une information et une mobilisation des acteurs intéressés au développement des services dans le territoire considéré. Sur le modèle de ce que vous réalisez dans le cadre de la lutte contre le chômage et l'exclusion, vous associez à ces réunions les acteurs économiques, institutionnels, à commencer par les collectivités locales. Vous sollicitez, avec l'appui du DRTEFP, les études portant sur le développement du territoire, y compris disponibles auprès d'autres ministères, du conseil régional, etc. Les fichiers du CNASEA, les premières exploitations des dossiers employeurs, les données de la DARES, permettent de restituer à ces acteurs une cartographie des NSEJ et de recueillir leurs possibles engagements autour des actions de consolidation dont vous exposez la nature.
         Outil de repérage et d'association de partenaires de la consolidation, le diagnostic territorial vous permet une mobilisation anticipée d'acteurs qui disposent de ressources, techniques ou financières, qui pourront contribuer - et souvent contribuent déjà - au développement et à la consolidation des NSEJ. Ces acteurs vous sont connus par l'examen du dossier employeur qui fait apparaître l'ensemble des financeurs de l'activité, aux côtés de l'Etat. Ces financeurs sont associés en priorité à votre démarche de diagnostic territorial.
         Faute d'une telle anticipation, le risque serait réel de réduire les actions de consolidation aux seuls moyens de l'Etat, alors même que ces moyens n'auront de réelle portée que dans le cadre partenarial pour lequel ils ont été conçus.
      2. Méthode : les appuis mobilisables
         Des diagnostics complémentaires en application de la convention Etat-CDC (annexe II - modèle de la convention régionale).
         Au titre de son engagement en faveur de la consolidation des NSEJ, la CDC s'est engagée à participer au financement de 140 diagnostics territoriaux, plus spécifiquement ciblés les associations qui se sont engagées dans une démarche de consolidation en optant pour la mesure épargne consolidée.
         Ces diagnostics - comme ceux que vous conduisez - sont des outils de repérage des ressources, en partenaires, financeurs, etc., des associations. Vous apportez en tant que de besoin votre contribution au choix des sites, à l'orientation du prestataire en complément à son cahier des charges, et, le cas échéant, bien que cette hypothèse ne doive pas être la règle, à son financement (le cofinancement par un ou plusieurs acteurs locaux sollicitant ce diagnostic semble en effet la solution la plus satisfaisante).
         Un comité de pilotage régional pilote cette action. Les DRTEFP et les DDTEFP arrêtent ensemble les modalités de participation des DDTEFP à ce comité.
         Les centres de ressources régionaux en application de la convention Etat-CDC (annexe III) :
         Ces centres de ressources auront vocation, notamment, à capitaliser les méthodologies de diagnostics territoriaux, à contribuer à leur évaluation. Ils pourront aussi capitaliser des expertises disponibles au niveau régional, mobilisables en appui à vos propres diagnostics. Ils participeront de même à la qualification des opérateurs que vous-mêmes sollicitez pour accompagner les associations et certaines de vos actions.
         Les DRTEFP veillent tout particulièrement à l'articulation de ces centres de ressources avec l'action des plates formes régionales de professionnalisation.
         Les crédits d'ingénierie :
         Ceux-ci peuvent être utilisés en appui à votre démarche de production des diagnostics prévus par la circulaire du 25 septembre 2001, dans la mesure, par exemple, où ils apporteraient un plus à la cartographie des services et des acteurs du territoire.
         Cependant, en aucun cas un cabinet ou intervenant technique ne pourra remplacer la fonction d'animation et de mobilisation d'acteurs qui est la votre au moyen du diagnostic territorial. Vous veillez donc à ce que la mission de l'intervenant soit un appui effectif à votre action, de type préparatoire, et ne s'y substitue pas.
         La production des diagnostics territoriaux NSEJ appellera à l'évidence, dans les années qui viennent, une action forte d'évaluation et de diffusion des bonnes pratiques. La DGEFP se mobilisera particulièrement, avec vous, la CDC, les centres régionaux précités, sur ce point.
         
         
         
2. LES APPUIS POUR CONSTRUIRE DES RÉPONSES AUX BESOINS DES ACTIVITÉS EN FONCTION DES RESSOURCES DISPONIBLES DANS UN TERRITOIRE
   
   Tous les territoires ne sont pas également dotés, ni en opérateurs capables d'apporter des expertises et des financements aux projets associatifs et à leur développement, ni en acteurs économiques et institutionnels conduisant des politiques qui peuvent se traduire par un soutien actif à la consolidation des NSEJ. De même, les publics destinataires des services - ou la nature de ceux-ci - ne contribueront pas de manière uniforme sur tout le territoire à la solvabilisation du service.
   Il importe donc que vous puissiez, de la même manière que vous aurez quantifié les " besoins " des NSEJ sur votre territoire, quantifier, et mobiliser, les " réponses " disponibles.
   Il convient d'examiner ces réponses au regard des grandes catégories de besoins identifiés à travers les dossiers employeurs et les diagnostics territoriaux.
   
   
   1. La réponse aux besoins techniques de professionnalisation de l'activité (employeurs, salariés) en vue d'aider à sa maîtrise
      1. Mobiliser les appuis conseils
         Vous continuez naturellement de mobiliser comme par le passé vos ressources en crédits d'ingénierie, les plates-formes régionales de professionnalisation - et dans ce cadre au premier chef l'AFPA - et vos partenaires pour ces actions depuis le début du programme (conseil régional par exemple) y compris sous forme d'actions collectives destinées à des groupes d'employeurs, notamment en fonction de filières et de métiers communs. De grands réseaux associatifs, qui disposent de moyens de conseil aux associations, ont été reconventionnés, comme le Comité national olympique sportif français ou l'éducation populaire, pour apporter des appuis à ces démarches de consolidation. Vous n'hésitez pas à vous coordonner avec eux, en tant que de besoin. Cette politique d'accords cadres sera poursuivie dans d'autres secteurs comme la culture, l'environnement etc. en lien naturellement avec les ministères concernés.
         Pour prescrire les accompagnements les plus adaptés, vous n'hésitez pas à vous entourer systématiquement, comme c'est souvent le cas, des expertises disponibles au sein de l'Etat (autres ministères, trésorerie générale) mais aussi en dehors de celui-ci d'institutions publiques ou professionnelles, comme la Banque de France, ou encore les CCI, les mutuelles et fondations, le réseau bancaire coopératif etc.
         Le MES a conventionné - ou est en cours de conventionnement - pour que les principaux réseaux spécialisés dans l'accompagnement et le financement de la création d'activité (Boutiques de gestion, plates-formes du réseau FIR, France Active, ADIE) puissent vous proposer de s'associer à de tels comités. Dans ce cas, associés à la phase de prescription des appuis nécessaires, ces acteurs spécialisés ne peuvent ensuite être conventionnés pour apporter l'appui qu'elles ont contribué à définir.
      2. La possibilité de missionner une structure indépendante dans le cadre de la convention Etat-CDC (annexe IV donnant une définition, description et procédure de mise en œuvre)
         La CDC a accepté de coopérer avec l'Etat pour constituer ainsi un certain nombre de structures indépendantes, baptisées " dispositif local d'accompagnement " (" DLA " - 100 à créer France entière).
         Ils seront dotés de crédits d' ingénierie de la CDC et chercheront à susciter un semblable engagement de la part d'autres acteurs locaux, les collectivités territoriales notamment.
         Ils constituent un appui à l'identification des besoins d'accompagnement des activités ainsi qu'une opportunité de mutualisation immédiate de crédits d'ingénierie. Ils offrent un moyen de mettre en œuvre très rapidement une politique ambitieuse de qualification d'acteurs professionnalisés dans l'accompagnement.
         Les DDTEFP, qui participent à la sélection de ces structures, règlent avec celles-ci les conditions de leur intervention coordonnée en accompagnement des associations qui sont dans le ressort géographique du DLA. Elles décident notamment du mode d'engagement concerté le plus adapté des crédits d'ingénierie nécessaires à cet accompagnement des associations.
         Le comité de pilotage régional précité assure l'impulsion et le suivi de cet outil d'appui à vos actions.
      3. La mobilisation des plates-formes régionales de professionnalisation,
         le plan d'action 2002 (annexe V)
         L'objectif prioritaire des plates-formes de professionnalisation doit être en 2002 de prendre appui sur l'exercice conduit par les DDTEFP à partir du dossier employeur, en particulier des " fiches individuelles jeunes " qui y sont contenues - cette orientation générale a été d'ores et déjà communiquée aux plates-formes lors d'une réunion d'animation du réseau organisée le 9 octobre dernier.
         Le plan d'action des plates-formes doit traduire cette préoccupation dès 2002. Les DRTEFP s'attacheront donc à faire apparaître avec elles, les actions directement reliées à l'exploitation des dossiers employeurs assurée au niveau des DDTEFP, en vue d'apporter des réponses régionales aux problématiques repérées localement.
         J'appelle votre attention (voir avis de réunion en annexe 5) sur la nécessité de tirer tout le parti de cet outil très ambitieux qui doit permettre, tant d'éclairer les DDTEFP sur la qualité d'une démarche d'employeur que de mobiliser, au profit des jeunes les énergies de différents partenaires aussi bien au niveau départemental que régional (service public de l'emploi, OPCA, missions locales, organismes de formation, conseil régional, etc.).
         
         
   2. Des besoins d'outils financiers particuliers, comme ceux que vous rencontrez dans les procédures d'aide à la création d'activité (fonds propres, accès bancaires etc.)
      Le réseau France active a été conventionné par la DGEFP pour jouer ce rôle auprès des activités NSEJ, dans 5 régions et 25 départements (dans un certain nombre de cas, il pourra également assumer provisoirement les missions d'un DLA au sens ci-dessus).
      En vue d'assurer une couverture nationale, et pour que les associations aient accès également sur tout le territoire à cette ressource, le MES est en cours de conventionnement avec les réseaux spécialisés dans l'aide à la création d'entreprise. Au fur et à mesure de ces conventionnements, et sans préjudice des contacts et partenariats déjà noués localement, vous en serez destinataires.
      
      
   3. Des besoins budgétaires, qu'ils concernent directement vos enveloppes, qu'ils sollicitent (prime liée à l'épargne consolidée, aides pluriannuelles) ou qu'ils concernent d'autres partenaires sur le territoire
      Les dossiers employeurs vous exposent, à l'appui d'une demande d'aide qui vous est faite, ou en vue de celle-ci, les stratégies, ou les voies déjà mises en œuvre pour équilibrer les comptes de l'activité.
      Il est en effet de la responsabilité première des employeurs, créateurs des services, de rechercher les voies et moyens de la consolidation de leur activité - les aides de l'Etat, épargne consolidée, ou aide pluriannuelle ne compensent par ailleurs qu'une partie du coût réel du service, qui doit donc être pris en charge dans tous les cas par d'autres moyens (facturation aux usagers, nouveaux partenariats noués, ou accrus, avec d'autres institutions intéressées au service, etc.).
      Il importe que vous puissiez (cf. I.1 ci-dessus) disposer très tôt d'une lisibilité de l'état des demandes qui vous sont adressées, via les dossiers employeurs, pour approcher le coût budgétaire théorique total en 2003 pour l'Etat de ces demandes (cf. note 2)
      L'examen, même sommaire, de ces hypothèses de financement contenus dans les dossiers employeurs doit intervenir suffisamment à l'avance par rapport aux actes d'instruction proprement dits (même s'il est clair que la dépense effective sera différente, et variera précisément en fonction des résultats du dialogue que vous nouerez, lors de l'instruction véritable avec les demandeurs, et de la mobilisation effective des partenaires des services).
      Un deuxième argument, tout aussi fort, rend indispensable cet examen, en amont même d'une instruction véritable des dossiers de demande d'aide pluriannuelle, pour vous assurer que les recherches de financement complémentaires, d'ores et déjà exposées par les dossiers, sont de nature à effectivement assurer l'équilibre des activités avec l'aide de l'Etat.
      Vous n'aurez en effet que très exceptionnellement, pour les aides pluriannuelles, à dépasser la moyenne qui vous a été indiquée par la circulaire du 25 septembre 2001 - ces dépassements devant se traduire corrélativement par une minoration de l'aide pour d'autres dossiers. Dès lors, l'efficacité de votre aide ne sera réelle que si le promoteur de l'activité, dans le même temps, a la possibilité de dégager les financements complémentaires nécessaires - à défaut, votre aide, même acquise après instruction, ne permettrait pas la poursuite de l'activité.
      Il n'est donc pas possible d'attendre le moment de l'instruction effective des dossiers pour vérifier que les demandeurs ont bien intégré dans leur stratégie de poursuite de l'activité qu'ils doivent compenser la réduction de l'aide de l'Etat, en moyenne de 15 000 euros à 10 600 en moyenne, par de nouvelles recettes équivalentes. Tel est l'objet des informations contenues dans le dossier employeur dont vous devez conduire l'exploitation.
      En cas d'insuffisance des dossiers déjà reçus sur ce point essentiel de la recherche ou l'acquisition de financements complémentaires, votre anticipation doit vous permettre ultérieurement, dès les débuts de votre instruction assise sur l'envoi du projet de convention et du cahier des charges, que des correctifs soient apportés par l'association dans les délais utiles, de telle sorte que la recherche de partenariats effectifs en plus de l'aide de l'Etat soit accélérée, que des révisions de stratégie puissent intervenir etc.
      Vos actions d'animation, initiées par les diagnostics d'ancrage territorial, sont de nature à aider en tant que de besoin les associations dans cette recherche de partenariats.
      Toutes ces actions supposent que vous ayez également procédé aux relances utiles en direction des associations qui ne vous auraient pas retourné leur dossier.
      Je souhaite disposer, au 15 juin au plus tard, de la simulation budgétaire sur 2003 des besoins portés par les dossiers employeurs. Cette information contribuera à construire précisément avec la direction du budget les enveloppes budgétaires qui seront mises à votre disposition ainsi que leur modalités de mise en œuvre.
      La consolidation des activités créées dans le cadre du programme NSEJ est, à l'image de leur création, une grande ambition collective, où le ministère de l'emploi et de la solidarité a pris, grâce à vos efforts, une place considérable, et qui n'est contestée ni au niveau central ni sur le terrain.
      Il est clair que ce programme participe de la territorialisation accrue de nos politiques et contribue, pour vous et vos équipes, à accroître le dialogue déjà noué avec les acteurs locaux, en vue de participer activement au développement local et à la cohésion sociale. Il ravive également l'interministérialité si nécessaire à une approche concertée, et globale, des enjeux contemporains.
      Nos métiers - en même temps que ceux des porteurs de projets NSEJ - sont profondément interpellés, et souvent modifiés par les exigences d'un programme dont je ne méconnais pas les charges qu'il fait peser sur vos services. L'objectif des partenariats noués au niveau national est de multiplier les appuis que vous pouvez solliciter.